محیط زیست در اسناد بالادستیِ سیاستی جمهوری اسلامی ایران با تأکید بر نقش کلیدی آیت‌الله هاشمی رفسنجانی - مقاله دکتر سیدمحمد مجابی
دکتر سیدمحمد مجابی[۱]
مقدمه
توسعه از دیرباز دغدغۀ جوامع بشری بوده و او را واداشته است که با آزمون و خطا در جست‌وجوی راهکار تحقق آرزوی دیرین خود برآید؛ در این مسیر، نخست، رشد به هر قیمت را آمال خود قرار داد؛ اما به‌مرور مشکلات ناشی از ارتقای GDP به قیمت سوءبرداشت منابع و ایجاد آلودگی و تعمیق شکاف دارا و ندار نمایان شد. درابتدا، گسترش نابرابری‌های اجتماعی نشان داد که عدالت درون‌نسلی شاخصی غیرقابل چشم‌پوشی است و فقر و فاقه را چاره‌ای باید اندیشید. پس از آن روبه‌روشدن با حجم بالای آلودگی‌های زیست‌محیطی و محدودیت ظرفیت‌های زیستی نشان از لزوم توجه دوباره به مفهوم عدالت، این‌بار ازمنظر میاننسلی، داشت. به‌این‌ترتیب، توسعه مفهومی فراتر از رشد اقتصادی یافت و عدالت اجتماعی و محیط‌زیست را نیز در برگرفت.
این تقارنِ مفهومی خود را در قالب مفهوم سهل و ممتنعِ «توسعۀ پایدار» نمایان نمود که مرجعیت نوین توسعه در سطح جهان است. تجربۀ سال‌ها سعی و خطا نشان داده است که ارتقای نمودار رشد اقتصادی در صورتی که هم‌زمان با رشد نمودار آلودگی و بهره‌برداری از منابع پایه باشد، دیر یا زود سبب‌ساز نقض غرض می‌شود و شاخص رشد اقتصادی سقوط می‌کند؛ چرا که بهره‌برداری بی‌رویه از منابع تجدیدناپذیر و آلوده‌کردن محیط‌زیست سبب تهدید سلامت انسان به‌عنوان هدف توسعه و تحمیل هزینه‌های بالای بهداشتی و درمانی و وقفه و حتی توقف رشد اقتصادی می‌گردد. درواقع، توسعه در محیط‌زیست و با محیط‌زیست به پایداری می‌رسد.
به‌این‌ترتیب، تطور توسعه طی تاریخ، حداقل در تئوری، انسان را به لزوم قرارگرفتن توسعۀ پایدار در جایگاه فلسفۀ توسعه رسانده و متعاقب آن دکترین و سیاست‌های متفاوتی را به وجود آورده است.
فلسفه شیوۀ اندیشیدن است و برای تبدیل‌شدن به عمل به یک دکترین (آموزه) نیاز دارد. این دکترینْ امتداد یک فلسفۀ گسترده است و فلسفۀ ابهام‌آلود و نظری را عملیاتی می‌کند و از دل آن سیاست‌ها و سپس برنامه‌های خاص برمی‌آید. بنابراین، هر برنامه و سیاست عمومی عبارت است از زیرمجموعه‌ای از یک دکترین حاکم، و دکترین نیز ضرورتاً برآمده از یک فلسفه است.
به‌این‌ترتیب، هر سیاستِ خاص برآمده از فلسفه و دکترین خاصی است. نتایج برآمده از این گزاره عبارت‌ا‌ند از: نخست، برای فهم یک سیاست عمومی و اقدام و یا عدم اقدام دولت نیاز به آگاهی از پیش‌زمینۀ آن در سطح فلسفه و دکترین است؛ دوم آنکه برای تغییر یک سیاست و برنامه‌ها و اقدامات منبعث از آن باید به تغییر در فلسفه و دکترین اقدام کرد. به‌عبارت‌دیگر، بدون تغییر فلسفه تغییری در سطح سیاست یا رخ نمی‌دهد یا بنایی بر آب است. سوم اینکه برای کارآمدی یک سیاست نیاز به درگرفتن گفت‌وگوی عمومی و توافق درخصوص فلسفه و دکترین میان همۀ ذی‌نفعان بخش است. درغیر این‌صورت شاهد سیاست‌ها و اقدامات جزر و مدی و یا متناقض دستگاه‌ها خواهیم بود. دستگاه‌هایی که هریک بنیان شناختی متفاوتی از واقعیت دارند و لذا سیاست و اقدام متفاوت و گاه در تضاد با دیگری برمی‌گزینند. این مسئله را با قطع‌دادن با مفهوم «جامعۀ کوتاه‌مدت» بغرنج‌تر خواهیم یافت. به این دلیل که در بازه‌های زمانی کوتاه‌مدت مدیریت‌ها ــ‌که حداکثر به عمر یک دولت (۴ یا ۸ سال) می‌کشدــ شاهد تغییر دکترین‌های اقدام عمومی هستیم و این مسئله تغییرات حاد سیاستی را به دنبال دارد. چهارم اینکه علاوه‌بر لزوم هماهنگی در مرجعیت بخش نیاز به هماهنگی در این خصوص در سطح کلان است.
درصورتی‌که حکومت به‌عنوان نهاد مشروع اعمال اقتدار به نفع عموم مردم، توسعۀ پایدار و لزوم توجه به محیط‌زیست را به‌عنوان فلسفۀ توسعۀ کشور بپذیرد، ممکن است دو نوع دکترین و سیاست فرماندهی‌ـ‌کنترل و بازار را در پیش بگیرد.
خوشبختانه با ابلاغ سیاست‌های کلی محیط‌زیست ازسوی مقام معظم رهبری موضوع پایداری به‌عنوان فلسفۀ سیاست‌های توسعه‌ای جمهوری اسلامی به رسمیت شناخته شده است و باتوجه‌به جایگاه والای سیاست‌های کلی نظام در حد فاصل قانون اساسی و قوانین عادی، این الزام را به وجود میآورد که کلیۀ قوانین و اقدامات در هماهنگی با سیاست‌های کلی محیط‌زیست و بر محور پایداری تعریف شود.
این مقاله که به‌منظور چاپ در مجموعه‌مقالات نخستین سالگرد ارتحال آیت‌الله هاشمی رفسنجانی تدوین شده است میکوشد به بخشی از دستاوردهای زیست‌محیطی ایشان در قامت ریاست فقید مجمع تشخیص مصلحت نظام در قالب تدوین و تصویب و ارزیابی پیش‌نویس سیاست‌های کلی محیط‌زیست بپردازد.
سیمای عینی و حقوقی محیط‌زیست در جمهوری اسلامی ایران
اصل پنجاه قانون اساسی نشان از توجه خاص به اهمیت موضوع محیط‌زیست دارد. براساس این اصل در جمهوری اسلامی، حفاظت محیط‌زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیاتِ اجتماعی روبهرشدی داشته باشند، وظیفۀ عمومی تلقی می‌شود. ازاین‌رو، فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیرقابل‌جبران آن ملازمه پیدا کند ممنوع است.
ویژگی‌های جامعه ایرانی براساس سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ عبارت است از: برخوردار از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده؛ به‌دور از فقر، فساد، تبعیض؛ بهره‌مند از محیط زیست مطلوب.
توجه به محیط‌زیست در قالب مفاد برنامه‌های توسعۀ اول تا پنجم روند روبهرشدی داشته است که در جدول شمارۀ ۱ نشان داده شده است.
| سال اجرایی برنامه | وضعیت | آلودگی هوا | ارزیابی | آموزش | اطلاع‌رسانی | دولت سبز | جرائم زیست محیطی | مشارکت مردمی | مدیریت زیست‌بومی | هزینه‌های زیست‌محیطی | آلودگی آب | احیا و حفاظت از جنگل‌ها | ساماندهی سواحل |
| برنامۀ اول | یک تبصره | ü | |||||||||||
| برنامۀ دوم | سه تبصره | ü | ü | ü | |||||||||
| برنامۀ سوم | فصل سیاست‌های زیست محیطی با دو ماده و ۷ ماده مرتبط با محیط زیست در فصول دیگر | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ||||
| برنامه چهارم | بخش محیط زیست و آمایش سرزمین ،۱۶ ماده قانونی در فصل پنجم (محیط زیست) و ۱۶ ماده زیست محیطی در بخش‌های دیگر | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü |
| برنامه پنجم | بخش محیط‌زیست شامل ۷ ماده و ۲۲ ماده در بخش های دیگر | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü | ü |
جدول شمارۀ ۱: محیط‌زیست در برنامه‌های اول تا پنجم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.
با‌این‌همه، مطابق گزارش اخیر «شاخص عملکرد زیست محیطی»، ایران در ردۀ ۱۰۵اُم جهان قرار دارد. ضعیف‌ترین عملکرد ایران مربوط به تنوع زیستی و زیستگاه با رتبۀ ۱۳۳ از ۱۸۰ کشور است. پس از آن به‌ترتیب شیلات با رتبۀ ۱۱۰، اثرات محیط زیست بر سلامت با رتبۀ ۱۰۹، کیفیت هوا با رتبۀ ۱۰۹، آب و بهداشت با رتبه ۱۰۱، اقلیم و انرژی با رتبۀ ۹۷، منابع آب با رتبۀ ۹۲، کشاورزی با رتبۀ ۶۸ قرار می‌گیرد و شاخص جنگل بدون آمار است.
نکتۀ قابل‌تأمل که ضرورت آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری‌های منجر به این عملکرد ضعیف را نشان می‌دهد، انتشار بازسنجی عملکرد زیست محیطی ایران در سال ۲۰۰۶ براساس شاخص‌های گزارش ۲۰۱۶ است. مقایسۀ رتبه ایران در این دو سال نشان می‌دهد، به‌جز بهبود نسبی شاخص منابع آب و زیرشاخص فاضلاب و ثابت‌ماندن رتبۀ اقلیم و انرژی، افت بارز رتبۀ عملکرد زیست‌محیطی در کلیه شاخص‌ها وجود دارد که حادترین آن در شاخص کیفیت هوا با افت رتبه از ۵۲ به ۱۰۹ است (EPI, 2016).
نگرانی‌های ناشی از وضعیت محیط‌زیست ایران را گزارش «شبکه ردپای جهانی» تأیید می‌کند. این شبکه ابتدا پهنه‌های قابل بهره‌برداری یک سرزمین را بر حداقل فضای مورد نیاز برای تأمین معاش یک فرد تقسیم می‌کند. عدد به‌دست‌آمده سرانۀ ظرفیت زیستی یک منطقه و سرزمین است. سپس میانگین مصرف هر فرد از منابع را در تعداد افراد سرزمین ضرب می‌کند. عدد به‌دست‌آمده ردپای اکولوژیک سرزمین است. مقایسۀ ظرفیت زیستی و ردپای اکولوژیکِ یک سرزمینْ آیینه‌ای دربرابر برنامه‌های توسعه قرار می‌دهد و وضعیت و پایداری توسعه در آینده را پیشگویی می‌کند.
مقایسۀ روند دو نمودار ظرفیت زیستی و ردپای اکولوژیک ایران در فاصلۀ سال‌های ۱۹۶۱ تا ۲۰۱۲م نشان می‌دهد که به موازات سقوط سرانۀ ظرفیت زیستی کشور در اثر افزایش جمعیت و نیز تخریب محیط‌زیست ناشی از برنامه‌های ناپایدار توسعه، نمودار سرانۀ ردپای اکولوژیک کشور صعودی بوده است. به‌گونه‌ای که در سال ۲۰۱۲م سرانۀ ظرفیت زیستی ایران ۹/۰ هکتار جهانی و ردپای اکولوژیک ۸/۲ هکتار جهانی است. به این ترتیب ایران در لیست قرمز بدهکاران اکولوژیک قرار دارد و میزان مصرف منابع زیستی و تأثیر آن بر محیط‌زیست حدود ۱/۳ برابر ظرفیت زیستی کشور است (Footprint Network , 2016).
این وضعیت ایران در حوزۀ محیط‌زیست در شرایطی است که نخست، سابقۀ سیاست‌های تنظیمی در حوزۀ محیط‌زیست کشور به نیم‌قرن می‌رسد و دوم، تا افق ۱۴۰۴ و هدف دستیابی به رتبۀ اول منطقه فقط دو برنامۀ توسعه مانده است.
تطور تاریخی سیاست‌های کلی محیط‌زیست
در پاسخ به دغدغه‌های گفته‌شده در بخش قبل بود که آیت‌الله هاشمی رفسنجانی، ریاست وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی نامه شمارۀ ۰۱۰۹/۷۸۵۴۶ مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۲ موافقت خود را با تشکیل کمیتۀ خاص محیط‌زیست مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام فرمودند. اولین مأموریتی که ازطرف آقای دکتر رضایی دبیر محترم مجمع تشخیص مصلحت نظام به کمیتۀ خاص محول گردید آن بود که برمبنای ایده اولیه ابلاغی ازسوی دفتر مقام معظم رهبری طی نامۀ شمارۀ ۲۵۳۲۸/۱ مورخ ۲۲/۱/۱۳۹۳ و باتوجه‌به تعالیم حیات‌بخش اسلام در امر محیط‌زیست و چگونگی تعامل و سازگاری انسان با آن و باعنایت به اصل پنجاهم قانون اساسی که حفاظت محیط‌زیست را وظیفۀ عمومی تلقی می‌کند و رشد و تعالی نسل‌های بعدی را منوط به حفاظت از منابع حیاتی می‌داند، پیش‌نویس سیاست‌های کلی محیط‌زیست برمبنای محورهای ذیل تهیه شود:
مدیریت جامع منابع حیاتی و تأمین عدالت زیست‌محیطی
طراحی و ساخت محیط‌زیست انسانی و کنترل انواع آلودگی‌های تهدیدکنندۀ آن با رویکرد توسعه پایدار
پیشگیری از تخریب محیط‌زیست و حفاظت از منابع زیستی و پایش مستمر آن
گسترش اقتصاد سبز با استفاده از ظرفیت‌ها و توانمندی‌ها
لزوم تدوین منشور اخلاقی زیست‌محیطی مبتنی‌بر ارزش‌های اسلامی و تقویت و گسترش مشارکت فعالانه عمومی در امر محیط‌زیست
مشارکت فعال و هدفمند در همکاری‌های زیست‌محیطی منطقه‌ای و جهانی.
رئیس کمیته به‌دفعات و اعضای کمیته نخستین‌بار در جلسۀ ۲۱ خرداد ۱۳۹۳ش دستاورد نشست‌های خود را خدمت آیت‌الله هاشمی ارائه کردند و از رهنمودهای ایشان درخصوص لزوم توجه به روش‌های سنتی توزیع آب و توسعۀ آبخوان‌داری و نیز تأکید بر نقش نظارتی محیط‌زیست بر اجرای برنامه‌های کلان کشور بهره بردند.
نکتۀ حائز اهمیتْ نقش آیت‌الله در تسریعِ تدوین، تصویب و پیگیری ابلاغ سیاست‌ها باتوجه‌به تقارن مهم زمانی با تدوین لایحۀ برنامۀ ششم توسعه بود. ایشان در جلسۀ مورخ ۷ تیر ۱۳۹۴ش مجمع تشخیص مصلحت نظام خطر بین‌المللی نابودی محیط‌زیست و منابع طبیعی را کمتر از تروریسم ندانستند و ابراز کردند متأسفانه تهدید منابع زیست محیطی، به صورت خاموش و آرام، دنیا را به‌تدریج به‌سمت نابودی و تخریب پیش می‌برد و درواقع خطرناک‌تر از تروریسم است.
ایشان تهدیدات زیست‌محیطی ازجمله گرم‌شدن زمین، نابودی منابع آب، خاک، جنگل، هوا و آلودگی محیط‌زیست در جهان به‌ویژه ایران را، به‌دلیل تعرض نابجا و کنترل‌نشده، بسیار خطرناک خواندند و اظهار کردند: «این منابع متعلق به نسل امروز و فرداهای کشور است.» (۷ تیر۱۳۹۴).
پیش‌نویس تهیه‌شده پس از طی مراحل قانونی در کمیسیون زیربنایی و صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید و به دفتر مقام معظم رهبری پیشنهاد شد. درنهایت، در چارچوب اختیارات مقام معظم رهبری ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی از آبان ماه ۱۳۹۳ش سیاست‌های کلی محیط‌زیست به‌عنوان سندی بالادستی در حوزۀ محیط‌زیست به رؤسای قوا ابلاغ شد و در دیدار فعالان محیط‌زیست در نشست تاریخی ۱۷ اسفند ۱۳۹۳ش با مقام معظم رهبری، مورد تأکید و مطالبۀ جدی ایشان قرار گرفت.
به‌منظور رصد سیر حرکت کشور در مسیر سیاست‌های کلی محیط‌زیست در گام نخست مجمع به ارزیابی پیش از اقدام و شناخت وضعیت صفر اقدام کرد. به‌این‌منظور، کمیتۀ خاص محیط‌زیست با برگزاری جلسات متعدد با صاحب‌نظران این حوزه و تلفیق شاخص‌های اهداف توسعه هزاره (MDGs)، شاخص‌های توسعۀ پایدار (SDGs)، شاخص‌های عملکرد محیط‌زیستی (EPI) و شاخص (ESI) و تطبیق آن با اوضاع و نیازهای کشور اقدام به تعریف شاخص‌های پایش و ارزیابی وضعیت محیط‌زیست کشور کرد. در مرحلۀ بعدی براساس استعلام از دستگاه‌های ذی‌ربط، وضعیت محیط‌زیست کشور را براساس شاخص‌های مصوب تهیه و گزارش کرد.
تهیۀ ادواری گزارش‌های وضعیت محیط‌زیست این امکان را به وجود میآورد تا براساس شاخص‌های مصوب، میزان تطابق یا زاویۀ حرکت توسعۀ ایران اسلامی را با سیاست‌های کلی نظام بسنجیم و برای تغییر، تشدید و یا اصلاح آن اقدام کنیم.
پیرو ابلاغ سیاست‌های کلی محیط‌زیست همان‌گونه که در مراسم سالگرد ابلاغ سیاست‌ها دکتر پزشکیان نایب‌رئیس وقت مجلس شورای اسلامی، خانم دکتر ابتکار رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست و … مطرح کردند، اقدامات دامنه‌داری به‌منظور تحقق سیاست‌های کلی در دستور کار قرار گرفت که سبب شد آیت‌الله هاشمی روند تدوین، تصویب و اجرا و نظارت بر سیاست‌های کلی محیط‌زیست را به‌منزلۀ الگوی موفق و شایستۀ‌تکرار دربارۀ سایر سیاست‌ها نیز اعلام کنند. سایر محورهای مورد تاکید ایشان در این نشست عبارت بودند از:
لزوم توجه به تجارب جهانی درخصوص تخریب و احیای محیط‌زیست؛
لزوم توجه به انرژی‌های نو؛
لزوم توجه جدی به بحران آب در اقلیم خشک ایران با تأکید بر روش‌های آبخوان‌داری و آبخیزداری؛
لزوم توجه به معضل زباله با تأکید بر استان‌های شمالی و به‌ویژه زباله‌های ویژه.
تبلور خاص سیاست‌های کلی محیط‌زیست که اثرات خود را بعد از وفات آیت‌الله نمایان کرد در برنامۀ ششم توسعه است که در جدول شمارۀ ۲ احصاء شده است.
جدول شماره۲: ماتریس تطبیقی سیاست‌های کلی محیط‌زیست با بندهای زیست‌محیطی (بخشی و فرابخشی) برنامۀ ششم توسعه.
سخن پایانی
دربارۀ اصالت ساختارـ‌کارگزار به‌تناوب در علم سیاست و جامعه‌شناسی سخن گفته شده و منازعات بی‌سرانجامی دراین‌باره درگرفته است. در اینجا فرصت و ضرورتی بر طرح این منازعات نظری وجود ندارد؛ اما تجربۀ زیستۀ ما دربارۀ آیت‌الله هاشمی نشان داده است کارگزارانِ مؤثر می‌توانند ساختارها را در مسیر موردنظر هدایت کنند و فلسفه و دکترین جدیدی در سیاست‌های توسعه دراندازند؛ به‌گونه‌ای که حتی پس از درگذشتشان نیز تبلور اقدامات آن‌ها در قالب برنامه‌های توسعه و قوانین عادی رصدشدنی و احصاءپذیر باشد.
[۱]. قائم‌مقام وزیر جهاد کشاورزی در امور مجلس؛ رئیس کمیتۀ مستقل محیط زیستِ مجمع تشخیص مصلحت نظام.